戰略性新興產業稅收政策分析

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科技發展是第一生產力。從2008年世界金融危機爆發以后，全球經濟開始呈現了持續放緩的增長態勢，各國政府都面臨著嚴峻的考驗。為了讓本國的經濟迅速擺脫困境，各國政府紛紛把爭奪經濟和科技制高點作為戰略的重點，以期在激烈的國際產業競爭中獲得更高的話語權。因此，全球產業開始進入了一個前所未有的科技創新時代，戰略性新興產業逐漸成為了推動世界經濟的主導力量。2010年10月18日，中國也了《國務院關于加快培養和發展戰略性新興產業的決定》。這個決定，全面闡述了我國發展戰略性新興產業的目的、目標、方式以及任務。國務院明確指出，發展戰略性新興產業“不僅是加快發展方式轉變、推動產業結構優化升級，在后危機時代贏得發展戰略主動權、實現經濟社會又好又快發展的迫切需要，也是實現我國工業可持續發展中的重要戰略舉措?！比欢覈膽鹇孕孕屡d產業仍然處于一個比較基礎的發展階段，仍然需要國家進行大力地鼓勵和扶持。而在眾多的扶持政策之中，稅收政策是最主要的宏觀調控工具，產生的促進作用也最為明顯。

一、戰略性新興產業的界定與基本內涵

戰略性新興產業是金融危機之后產生的一個嶄新的行業，它和一般的高新技術產業既有聯系又有區別。我們一般講的高新技術產業，是指盛行于上個世紀八十年代，將現代科學技術之中比較尖端和前沿的部分轉換為產品的企業集合，更加注重追求高技術性和高效益性，目的是為了形成產業的聚集效應，促進地方經濟的發展。而戰略性新興產業是指以高新技術的重大突破和發展需求為基礎的戰略性行業，涉及的領域遠比一般的高新技術產業要狹窄得多，它關注的重點在于國家的長遠發展和社會經濟的安全，同時代表了科技創新和產業發展的兩個方向。根據國家發展的戰略目標，我們可以將戰略性新興產業分成以下七個領域：

1、生物制藥醫藥產業一直都是國民經濟的重要組成部分，與人民的身體健康和生活質量有著非常密切的關系。生物制藥就是尖端的生命科學理論和技術在新時期的創新性發展，它改變了傳統的醫藥生產和發展模式，具有成本低，可再生的綠色優勢，主要包括創新藥物、基本醫療器械制造以及再生醫學三個分支產業。

2、新能源能源分為常規能源和新能源。常規能源是指已經大規模生產和廣泛利用的一次性非可再生能源。比如石油、煤炭、天然氣。經過了三次工業革命之后，常規能源已經出現了嚴重枯竭的現象，開始制約各個國家的經濟發展。有些國家為了爭奪常規能源的控制權，甚至還不惜發動了戰爭。在這樣的背景下，新能源獲得了國際社會的廣泛關注和迅速發展，它是指太陽能、地熱能、風能、海洋能、生物質能和核聚變能之類可以再生的能源。顯然，新能源的開發和利用，能夠倡導低碳環保生活，有效緩解甚至解決當前的能源危機。

3、節能環保中國是世界上最大的發展中國家，經濟實力的騰飛也帶來了環境污染，資源過度開發的嚴重問題，這不僅降低了人們生存空間的質量，也一定會制約經濟的可持續發展。節能環保產業以開發潔凈產品和環保服務為基本內容，通過跨部門、跨行業、跨地區的滲透和結合，防治環境污染，保護自然資源。

4、高端裝備高端裝備技術含量高，附加值比較強，能夠廣泛應該于航天航空、高速鐵路交通、海洋工程裝備以及高端智能制造等尖端領域，是我國工業現代化的重要基礎和引擎。當前，中國正面臨著全球市場競爭加劇、自然資源匱乏、高級人才短缺的嚴峻挑戰，大力發展高端裝備也是一種必須高度重視的戰略性舉措。

5、新一代信息技術這主要以物聯網、通信網絡、高性能集成電路以及以云計算為代表。從上個世紀八十年代，我國就已經進入了知識經濟的時代。網絡信息技術的迅速發展，極大地改變了人們的生產和生活方式。2015年3月5日，總理就在第十二屆全國人民代表大會第三次會議明確提出了制定“互聯網+”的行動計劃。‘互聯網+’行動計劃，可以“推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。”

6、新材料通過先進科學技術的改造，新材料或者明顯提高了傳統材料的性能，又或者增加了傳統材料不具備的性能，能夠有效促進我國產業結構的升級以及節能減排目標的實現。

7、新能源汽車新能源汽車是指使用新型能源比如電源的新一代環保型環保汽車。隨著人們經濟水平的提高，我國早已進入了汽車社會，駕駛人數量位居世界第一，汽車數量僅次于美國居第二，汽車排放的尾氣日益增多，必然會對我們的生存環境造成了嚴重的污染。因此，研發新能源汽車，可以有效降低傳統能源的消耗，減少空氣污染，有利于環境保護和經濟的可持續發展。

二、稅收政策促進戰略性新興產業的理論依據

國務院發展研究中心產業經濟部部長趙昌文教授認為，促進戰略性新興產業發展，核心就是處理好政府與市場的關系。而政府與市場發生關系，主要是通過稅收政策作為媒介。其實早在十八世紀，西方的經濟學家就開始從多個角度研究了有關的理論依據，可以作為我們的借鑒。比較有代表性的觀點有以下幾種。

1、幼稚產業保護理論美國獨立運動之后，經濟學家漢密爾頓就提出了幼稚產業保護理論。他認為，當一個國家的某一個處于初創時期的新興產業，往往經不起激烈的國際競爭，那么它就有必要通過政府進行特殊的保護，使其發展壯大，從而獲得生存和發展的空間。這樣才能在國際貿易之中，為所在的國家帶來更多的經濟效益。而政府的這種特殊保護，主要還是通過稅收優惠政策來實現的。

2、新古典學派市場失靈理論新古典經濟學家阿羅認為：“技術創新過程中市場失敗的根源在于技術創新過程中存在著三個重要的因素，即創新收益的外部性、創新過程的不可分割性和不確定性?！币虼?，僅僅只是依靠市場自發的調整機制，并不能實現創新資源的最佳配置，客觀上就需要政府主動介入，然后進行激勵和調整。由于適應性強、靈活程度高，稅收優惠政策當然是政府培育和發展新興產業最有效的宏觀工具。

3、凱恩斯主義理論第一次世界大戰帶來了全球性的經濟危機，資本主義的市場制度已經沒有辦法進行自我調整并阻止危機的進一步加劇。在這樣的背景之下，以凱恩斯為代表的經濟學家就提出了“凱恩斯主義”理論。他們明確指出，市場機制是有局限性的，政府的宏觀經濟政策直接關系到經濟的均衡發展。市場經濟制度追求效率的最大化，但當它不能有效運轉之時，政府就必須通過公共產品的市場來引導自然市場的發展。從彌補市場失效的角度，稅收顯然是效率最高的工具。

4、新經濟增長理論上個世紀80年代，PaulRomer和RobertLucas從政府提供生產性的公共產品的角度，提出了“新經濟增長論”。在該理論的框架當中，經濟的長期增長率有賴于政府提供的一系列對經濟增長有效的公共服務，特別是稅收政策。在對新興產業征稅的過程之中，政府一方面以適當的公共產品數量來提供企業發展的需求，另外一方面又以企業生產的邊際效率為零的形式來促進企業的進一步發展。在中國，由于戰略性新興產業起步比較晚，相關的研究也比較少。特別在探討戰略性新興產業與國家稅收的互動關系方面，更是缺乏系統性的研究。因此，我們有必要深入研究和借鑒國外先進的經濟理論，根據我國的具體國情，去蕪存菁、取長補短。

三、當前新興產業稅收優惠政策存在的主要問題

近幾年來，我國的稅收優惠政策已經在一定程度上促進了戰略性新興產業的發展，但系統性、科學性以及合理性仍然處于一個較低的水平，覆蓋面也比較狹窄。筆者歸納了一下，主要存在以下幾個方面的問題。

1、稅收優惠政策系統性和針對性不強由于戰略性新興產業涉及的七類產業剛出臺不久，國家還沒有來得及專門制定一整套相應的稅收優惠政策?，F在很多戰略性新興產業之所以能夠享受到政策的優惠，是因為這些企業同時也具備了一般高新技術產業的特征。然而，我國當前關于高新技術產業的稅收優惠政策也缺乏系統性，專門性也不強，更存在地域上的差異。這樣就造成了部分戰略性新興產業享受不了稅收優惠政策，違背了稅收公平的基本原則。

2、稅收立法層次比較低在我國現行的稅制之中，針對高新技術產業的政策缺乏總體上的規劃，相對比較分散，并且主要是以暫行條例和通知等形式出現的，而不是以法律法規的形式，規范性和權威性遠遠不足。此外，很多針對高新技術產業的政策都是倉促出臺，科技稅收立法方面也非常薄弱。從總體上來講，這些稅收優惠政策大多數是由各個不同的行政機關制訂的，法出多門，顯得比較隨意，缺乏應有的穩定性。而戰略性新興產業所能享受到的稅收優惠本來就是建立在高新技術產業這些不成系統的稅收政策上，自然也很難落實到位。這些產業在辦理新產品退稅的時候，要經過科委、經委、國稅、地稅、財政五家機構聯合審核和認定，手續非常繁瑣，時間成本不是普通機構所能忍受。

3、重“物”輕“人”，缺少對科技創新人才的個人所得稅優惠戰略新興產業的發展，不僅需要物質資本，也需要人力資本。在現代社會，不管是國家還是企業之間的競爭，歸根到底還是人才的競爭。很多戰略性新興產業引進的設備和原材料，都能夠享受到各種稅收的減免，而高級管理人員和科技研發人員不僅不能享受到個人所得稅的優惠，而且還有可能因為需要在自主科技創新中進行納稅而增加了稅負。這必然會嚴重影響這些高端人才科技創新的積極性。戰略性新興產業如果沒有這些高端人才作為基礎，要想獲得更快的發展顯然會面臨著重重的困難。

4、風險融資缺乏稅收優惠政策支持高收益，必然帶來高風險，戰略性新興產業當然也是一個高風險的行業，融資渠道非常狹窄。商業銀行是否對企業發放貸款,主要是通過評估企業的預期收益與信貸風險來決定的。顯然，很多戰略性新興產業的企業在申請銀行貸款之時，必然會遇到重重的困難。而風險投資公司把資金投入到高新技術企業，本來就應該享受高新技術產業的稅收優惠和扶持政策，然而在我國，目前仍然沒有相關的規定。

5、稅收優惠政策無法做到產學研相結合所謂產學研模式，一般是指政府、高校、企業三者共同合作的模式。對于戰略性新興產業而言,如果能夠做到產學研有機又有效地鏈接整個企業運營的整個過程，可以更快地吸收資金，引進人才。在眾多的中小企業，不同的分工聯合模式可以彌補企業的不足，可以大大提高生產的效率。而我國當前的稅收優惠政策還沒能做到輻射產學研整個過程，往往還局限在產的環節。高新園區是促進產學研合作的重要載體，實施的優惠政策的著力點偏重于研發和生產環節，對消費環節時常予以忽視。這樣就導致了許多企業往往只是為了享受稅收優惠政策而進入園區。因此，隨著進駐高新園區的企業增多，高新園區的資源也日趨減少，優勢會變得越來越不明顯。

6、稅收優惠政策在科技成果轉化的支持方式上不當戰略性新興產業的發展，不僅需要技術創新，還更需要重視科技成果轉化的效率。某些學者曾經做過統計，我國科技成果轉化為商品并且取得規模效益的比例僅僅為10%到15%之間，絕大部分技術都沒能轉化為產品,研發與應用脫鉤的現象非常嚴重。如果我們要促進戰略性新興產業的科研成果更快更有效地轉換為生產力，就需要對整個轉換的過程進行稅收的刺激。然而，我國現行的稅收優惠政策，大多數是事后優惠，并且完全忽略了那些尚處于中間試驗環節的稅收扶持。

四、促進戰略性新興產業稅收政策的建議

我國現行的稅收優惠政策并不是專門針對戰略性新興產業而設計的，所以在實施的過程之中就存在著各種弊端。為了促進戰略性新興產業的完善和健全，國家管理層應當立足于具體國情，綜合考慮中國的經濟、文化和政治因素，及時出臺相應的完整的配套措施。有鑒于此，本文提出以下幾點建議。

1、建立并完善戰略性新興產業的投融資體系據專家預測，我國的戰略性新興產業如果要成為具有國際競爭力的產業，每年需要的總投資為4萬億。這單單靠政府加大投入的力度是遠遠不夠的，還需要和資本市場緊密結合，通過市場的調配功能迅速讓企業融到生存和發展所需要的資金。然而，戰略性新興產業是一個高風險的行業，要想各類社會資本對這些企業產生興趣并進行投資，就需要國家制訂相應的稅收扶持政策進行引導。第一，加大財政扶持的力度，設立各種產業的專項基金。由于戰略性新興產業的投資風險遠遠大于傳統產業，所以融資的渠道非常狹窄。近幾年來，國家對戰略性新興產業也設立了很多創新投資基金，但規模相對比較小，還遠遠跟不上科技產業發展需要的步伐。國家管理層應當在整合現有政策資源和資金渠道的基礎上，把創業投資作為發展戰略性新興產業的一個重要手段，增加中央財政投入和人才引進，鼓勵地方政府和民營企業創建高新技術園區和創投公司。第二，大力擴容新三板，為更多戰略性新興企業創造更好的融資環境。大部分的戰略性新興產業基本上都是中小企業，既很難通過信用或者資產抵押的方式向銀行貸款，也無法通過發行企業債券的方式融到資金，更談不上在主板市場上市。新三板市場掛牌門檻比較低，時間比較短，但又具備了融資功能。因此，這些企業在新三板掛牌上市，吸引社會資金的關注是比較不錯的選擇。第三，加大金融機構對戰略性新興產業的支持。正如前文所述，戰略性新興產業的企業普遍都是中小企業，規模小、信用低，風險大，在融資的時候必然會面臨著重重的困難。一方面，通過風險控制，這些企業仍然可以給金融機構帶來不菲的收益。另外一方面，為了國家經濟的長遠發展，政府也應當多個角度鼓勵金融機構加大對戰略性新興產業的扶持。比如商業銀行可以設立專門的風險投資機構負責向這些企業投放資金。而作為市場的引導者，政府可以設立風險補償基金,來分擔商業銀行的信貸風險，補助為這些企業提供擔?；蛘弑ｋU的金融機構的損失。

2、加強科技稅式支出管理與考核，建立及時有效的評價和監督機制。稅收優惠政策能否得到最大程度的利用，關鍵在于是否建立了及時有效的評價和監督機制。當前，國家對被扶持的企業自主研發新產品的稅式支出缺乏預算管理，稅收優惠政策的實施無法得到準備的分析和評價，激勵的效應大打折扣。與此同時，如果不能對優惠政策進行及時的考核和監督，就無法知道企業是否真正把優惠政策用到發展高新技術產業上。因此，建立一套完整的考核和監督機制跟進稅收優惠政策的實施，能夠最大程度的刺激企業研發和生產高新技術產業的積極性。

3、完善“官產學研金”五主體合作的培養模式比起傳統的產學研模式，官產學突出了金融的重要性，充分利用了市場經濟的優勢，把政府、企業、大學、科研院所、金融機構緊密地結合在一起，能夠最大程度吸引社會各類資本和高端人才進入到戰略性新興產業，從而有效實現了資源的整合，加快了經濟轉型的步伐。首先，政府在這個模式之中，扮演著總管全局的角色。發展經濟，既不能離開政府，也不能離開市場，更離不開企業。政府應當處理好自己跟企業和市場之間的關系。其次，企業要主動加強產學研聯合,不能像過去一樣只是單純依賴政府，要充分利用科研機構、高校、中介服務的優勢彌補自身企業的不足。最后，在傳統的產學研模式上加上了政府和金融機構的因素，能夠多層次為企業帶來大量資金的支持，解決企業融資難的窘境。

4、加大對高新技術人才的培養和稅收扶持力度發展戰略性新興產業，離不開大量的高新技術人才。政府不僅應當鼓勵高校多開設相關的專業實現人才的儲蓄，而且還應當鼓勵社會辦學，為戰略性新興產業的從業者提供多渠道進修的機會。而在戰略性新興產業領域，政府除了應當為這些高端人才提供一個良好的學習和生活環境之外，還應當設立各種鼓勵科技創新的獎金，并減免他們在自主研發的過程中所獲得收入的個人所得稅。

五、結語

中國是當今世界上最大的發展中國家，盡管已經經過了各種金融危機的層層考驗，但仍然還停留在原有的、粗放型的經濟增長模式階段，已經明顯阻礙了國民經濟的進一步發展。因此，重點發展戰略性新興產業，是我們實現中華民族偉大復興必須完成的戰略目標。作為國家宏觀調控的重要工具，稅收優惠政策在促進戰略性新興產業的過程中發揮著舉足輕重的作用。我們應當深入進行研究，根據中國的具體國情，吸取國外先進的經濟理念，并不斷地運用到實踐中去，充分發揮市場的多層次融資功能，為培育和發展戰略性新興產業提供一個良好的外部環境，從而提高企業的市場競爭能力，最終讓這些企業走向國際。

作者：陳彬