農村環保執法現實困境及法律制度完善

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摘要：隨著農村經濟發展，農村環境問題對農村全面發展的影響逐漸凸顯。作為環境保護的重要主體，環境保護部門在改善農村環境、約束環境污染行為方面具有不可替代的作用。但是，由于各種歷史和現實的原因，農村環保執法存在很多問題，削弱了環保工作的執行效果。本文針對這一問題，從制度與法律層面給予分析，并探討完善農村環保執法效果的對策建議。

關鍵詞：鄉村振興；環境保護；環保執法；制度建設

近些年，新農村建設在促進農村經濟社會發展的同時，也給農村生態環境改善帶來了巨大挑戰。為了追求經濟利益，工業污染成為影響農村生態環境的重要因素，加之我國傳統農業生產模式帶來的農業面源污染以及生活垃圾處理不足，農村環境污染問題已經成為影響鄉村振興戰略全面發展不可忽視的負面因素，農村環境保護刻不容緩。環保執法對環境保護具有十分重要的作用。隨著環保工作的不斷深化，農村環境保護工作受到關注，農村環境法律法規體系不斷完善，環保執法力度也不斷加強。但是，環保執法能力、環保監督以及地方經濟與環境的沖突等均影響農村環保執法效果，不利于農村生態環境改善和環保工作的進一步推進。本文從農村環保執法現狀入手，針對環保執法中存在的問題進行分析，并探討優化農村環保執法效果的法律制度，破解農村環保執法困境。

一、農村環保執法現狀

由于城鎮化的推進，農村地區基礎設施建設越來越完善，很多城市工業企業向農村轉移，工業污染物排放嚴重影響了農村生態環境。加之我國農業生產的面源污染和生活垃圾問題，我國大部分農村地區出現了多種污染類型并存，多種污染物交織疊加的現象，不僅影響農村地區經濟社會發展，還對農民身體健康造成了很大威脅。隨著人們生活水平的提高，對美好環境的需求不斷增加，環保督查工作深入農村。但是，農村污染類型多樣，具有分散性和不確定性，同時農村不具備獨立的環境執法機構，鄉鎮環境執法人員數量缺乏，環境污染監督與管理難度較大。如何解決農村地區環境需求與環保工作之間的矛盾問題，改善農村環保執法困境成為農村環境保護工作的重點。從農村環保機構設置及環保執法力量上來看，我國對鄉鎮環保機構設置的探索時間較短，各地區鄉鎮環保機構數量少，人員配置不足。有數據顯示，2010年我國僅有不足5%的鄉鎮設置環保機構，平均每個鄉鎮環保機構的工作人員不足4人。但是，我國環保執法涉及的領域卻較為廣泛，不僅包括工業污染、農業生產污染，還包括其他類型的大氣以及水污染，比如焚燒秸稈等。即使隨著對農村環保問題的重視，環保檢察人員配置不斷增加，但農村污染源的不確定性、季節性以及分散性，按照市級環保部門和縣級環保部門對排污單位監察的數量比例，無法對農村環境問題形成有效控制。更何況，我國農村地區環境基礎設施較差，污染監察和控制的技術能力不足，環保法律體系不完善，執法不嚴等問題，增加了環保執法難度，嚴重影響了環保執法效果，單純依靠法律法規的執行解決農村環境污染問題效率較低，出現了環保執法失靈，無法完全解決農村環境問題，需要完善環保執法的技術支持，從環境保護監督與管理的體制機制入手，完善農村環境法律法規，解決農村環保執法困境。

二、農村環保執法存在的問題

結合當前全國環境保護工作的實際情況，農村環保執法工作存在很多問題，不利于農村環境保護工作開展與環境改善。

1.環保執法意識不足，經濟與環境沖突影響執法積極性。

環保執法已經被納入行政執法范疇。作為政府執法人員，法治意識是確保環保執法行為快速實施的重要前提。但是，由于我國農村經濟發展落后于城市，工業企業是解決農村經濟與就業的巨大力量。而環保執法勢必在短期內影響企業生產，不利于當地經濟發展。因此，農村地區環境法治觀念比較薄弱。政府片面追求經濟利益，傾向于干預環境執法部門的行為，對環境管理和監督采取少作為甚至不作為的態度，嚴重干擾了環保部門獨立執法。甚至有些地區在政府干預下，政府、環保部門與污染企業形成合謀，對政府環境政策與法律法規執行不徹底，有的對企業污染排放行為睜一只眼閉一只眼。當上級政府污染監察力度較大時，環保執法部門才會形式上從嚴執法。

2.環保執法力量配置不足，相關人員素質偏低。

由于長期以來農村環境保護問題沒有引起足夠的重視，不屬于政府工作的優先內容，因此，農村環境執法力量的配置一直處于空白狀態，農村環境治理積極性不足。作為農村環保執法力量的主要主體，鄉鎮環保隊伍的發展并不快，雖然近幾年我國實行了市、縣和鄉鎮環保部門的垂直管理體制改革，但是，農村環保執法的人員配置、財政支持以及技術力量等均不足，無法滿足農村環保問題的執法需要。同時，農村環境問題具有多樣性和復雜性，而相關環保執法人員的專業能力和綜合素質普遍偏低，環保執法觀念不強，很難有效落實政府環境保護規制與法律要求，執法難度較大，直接影響了環保執法效率和效果。

3.環境執法機制不完善、多部門職能交叉模糊執法權責。

根據我國相關法律法規的規定，我國的環境保護工作明確了環境保護防治機制，并對不同情況下的生態補償進行了界定。但是，卻缺乏針對農村各類環境問題的明確指導方案與機制，各類環保法律法規沒有農村問題的實踐驗證。由于我國農村環境問題比較復雜，農村的環保執法機制卻并不完善，環保執法涉及的工作流程較多，不適合農村環境污染特點，特別是面對農業生產污染的隨機性，復雜的執法流程不僅削弱了執法效果，還容易引起農村社會的不穩定。同時，農村環保執法問題涉及的部門較多，比如，工商、稅務、農業和國土部門等，盡管各部門行動指導方案和職能存在較大差異，但是，或多或少具有環境保護效應的交叉與重疊，不僅增加工業企業和農業生產單位負擔，還容易因執法手段不同，出現多頭執法和權責推諉。

4.農村環保執法取證難，執法難度大。

農村污染形成原因多種多樣，特別是農業污染，隨著時間變化具有周期性特征，這增加了環境損害行為界定和取證的難度，也大大增加了環保執法工作量。而由于農村經濟發展落后，環保檢測設備引進和環保技術實施的成本較高，農村環保財政支持不足以滿足執法需求，影響了環保執法取證的準確性與時效性。另外，環保部門并不具有獨立的環境監測設備和數據信息，相對弱化了環保執法責任，也很難對農村環境污染進行定量確認。鑒于此，盡管農村環保執法勢在必行，但是農村環保執法的客觀保障條件不足，缺乏行政強制手段的實施基礎，增加了執法難度，短期內對農村環境污染問題的解決效果不理想。

三、完善農村環保執法法律制度建議

1.完善農村環保法律制度。

農村可持續發展要以轉變發展理念為前提，完善農村環境管理制度與環境法律法規。首先，要跳出控制城市環境污染問題的法律制度制定框架，區分城市和農村環境問題的差異，從農村各類環境污染特點出發，以協調農村經濟與環境協調發展為原則，補充完善具有農村環境執法特點的法律制度，完善我國城鄉環保法律法規和制度體系。其次，針對已有環保法律與環保執法過程中出現的法律漏洞和空白，把握環保原則，與時俱進，及時修改并補充。再次，明確農村環保執法指導方案和執行細則，以環保法律為準繩，充分考慮當地財政、技術等補充力量，提升法律法規的現實可操作性。最后，明確農村環保執法部門與層級的執法權限，明確執法職責，適當簡化環保執法程序和制度，提高農村環保執法的時效性和有效性。

2.構建農村環保執法體制與機制。

地方政府具有環境保護的監察職責，但是，現有環保執法體制下，并沒有明確政府在這個過程中的責任問題，政府缺乏環保執法監察的積極性。因此，要建立農村環保執法監察制度，明確政府在環保督查中的責任與義務，落實我國環境保護的監督與管理責任，形成地方政府和環保執法部門的工作協同，確保農村環境執法效果。其次，完善農村環保執法體制，形成以中央政府改善農村環境質量為目標，各級環保機構的垂直管理體制，輔以政府部門監督，借助現代環境實時監控技術，嚴肅農村環保執法管理，嚴格環保執法行為。另外，面對農村環境問題涉及的各種復雜利益關系和職能部門工作，要協同環境問題有關的各類機構，協調部門間行動規劃，增加各部門的工作溝通與交流，建立部門聯合執法機制，創新環保執法模式，提高農村環保執法效率。

3.構建高素質農村環保執法力量。

針對農村環保執法力量配備問題。首先，要根據農村環保執法需要，制定執法隊伍人才需求方案，確定環保監察執法人員需求范圍，并出臺相關配套政策與措施，對相關人員調動、編制與安置等進行詳細規定，確保環保執法人員數量。其次，制定環保執法人員能力考核方案和獎懲機制，適當實行“寬進嚴處”，定期考核專業知識和業務能力，及時了解并核定工作人員綜合素質，對于環保執法能力不合格人員進行崗位調整，甚至淘汰，提升農村環保執法人員工作能力，確保環保執法效率。再次，增加政府對農村環保執法的財政支持力度，增加農村環境監測設備，逐步形成農村環境保護信息平臺，為農村環保執法提供數據支撐和現實依據，確保環保執法的可操作性。

4.強化農村環境執法信息公開。

首先，積極建立農村環境執法信息公開制度，督促環保執法部門及時披露執法程序與結果，確保環保執法的有跡可循，以環保執法內部監察和外部監督，雙管齊下，降低環保執法不作為、環保執法不徹底等問題發生的可能性，保障環保的透明執法和規范執法。其次，積極宣傳環保法律法規，鼓勵公眾參與環保執法全過程監督。在環境違法行為舉報基礎上，通過引導社會公眾和媒體參與環保執法監督，探索社會公眾參與農村環保執法模式，完善環保執法程序信息與結果反饋制度，以提升農村環保理念，營造支持環保執法的社會環境，為提高農村環保執法效率，促進農村可持續發展奠定基礎。

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作者：李靜芹 單位：河北政法職業學院