集體土地發(fā)展權的權利屬性分析
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1.1該權是一項可與土地所有權相分離的權利。
既然權利本身是對集體土地以改變土地用途、增強土地作用強度為目的的二次土地開發(fā)與利用，那么，無論直接占有還是間接占有來取得集體土地支配權，都可獲得開發(fā)收益，集體土地的所有者完全可以在保留土地所有權的前提下，通過出租等方式讓渡集體土地發(fā)展權，實現集體土地重新配置。
1.2該權是一項財產權。
這不僅體現在土地本身被開發(fā)利用能夠滿足基本物質生活保障目的，還體現在集體土地所有者能夠在不喪失土地所有權的前提下，獲得額外的土地收益。
1.3該權的行使具有增值性。
無論是集體土地所有者讓渡該權利的行使資格，還是使用者取得該權利，都是以集體土地的二次開發(fā)、利用過程中能獲得土地增值性收益為目的的。
二、域外權利屬性規(guī)制模式：比較與借鑒公權模式
1942年英國提出，土地發(fā)展權其實就是國家享有對本國任何形式下土地用途轉換、作用強度改變的支配控制權。為有效應對城市化過程中，土地區(qū)位差別引致土地增值利益差異，及所造成的不同土地權利所有者間的窮富不公現象，英國將土地發(fā)展權賦予代表公權力的國家，遂形成以英國為代表的集體土地發(fā)展權權利的公權屬性。也就是說，在土地利用總體規(guī)劃與用途管制的前提下，任何單位、個人對土地的開發(fā)與利用須先向國家購買土地發(fā)展權。但英國的公權模式使該國房地產市場處于停滯狀態(tài)，后來英國保守黨輔之以開發(fā)稅的廢止，房地產市場才有所恢復。盡管如此，英國土地發(fā)展權的公權屬性定位也實現了權利設計的初衷、消除了其城市化進程中土地運行與配置的困境。私權模式。美國于上世紀60年代，創(chuàng)建了具有其本國特色的、以土地發(fā)展權轉讓和土地發(fā)展權征購為主要內容的土地發(fā)展權制度。前者通過受限開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)的劃分由政府在據土地用途配置資源的基礎上引導土地增值利益的分配，后者在保證優(yōu)質耕地有效配置與利用的前提下，由政府以市價標準回購形式征得土地發(fā)展權。既避免了優(yōu)質土地資源濫用，又防止了強制力的土地征收所致土地補償的不公平。私權兼公權模式。法國在1975年創(chuàng)設的以法定密度極限、土地干預區(qū)為主要內容的土地發(fā)展權制度。規(guī)定土地發(fā)展權的所有以確立的法定密度極限為界，未超過該界限部分歸屬土地所有人，超過部分由國家享有。另外賦予國家享有對生態(tài)弱化區(qū)、具有歷史文化價值的產物聚集區(qū)等需要加大保護力度的土地，干預區(qū)轄域內土地發(fā)展權的優(yōu)先購買權，以監(jiān)管市場引導下的土地公共利益，實現土地資源合理配置。由此，確立了以法國為代表的公權兼私權二元論模式。
三、我國集體土地地發(fā)展權屬性的路徑選擇：二元論抑或公權一元說
就我國集體土地現狀而言，集體土地發(fā)展權在不違背公共利益與私人利益的前提下，理當由集體享有。筆者擬從公權兼私權二元論、公權與私權一元論模式兩個方面進行深入分析：二元論模式。法國二元權利模式下土地資源的配置，既實現了土地資源的預防救濟，又保障了最大范圍內所有權人的土地權利實現。筆者認為：在這個模式下，集體土地發(fā)展權首先充分體現出其私權屬性，而公權只是必要的用途管制與行政權干預，因此，法國公權與私權相結合的模式，土地發(fā)展權并不因為行使受限而影響其私權性質。但在我國，集體土地開發(fā)與利用卻是由土地所有權人與國家共同支配控制，兩種“公權”的交錯，引發(fā)的是更深層次的矛盾，就這一層面而言，我國二元模式的局限性主要體現在以下兩方面：
3.1權屬性質的二重性模糊了集體土地發(fā)展權的本質。
以至于集體土地發(fā)展權益分配過程中，難以保證利益分配的主體資格。這并不是說筆者不支持國家參與集體土地發(fā)展權增值收益分配，而是不贊同國家以權利屬性定位參與集體土地收益的直接分配。
3.2集體土地發(fā)展權的二重屬性不利于我
國集體土地現實問題的解決。如土地征收補償不到位、征收依據之“公共利益”過于模糊、農民土地權利受損缺乏救濟等等。雖然這些問題產生的原因和制約因素很多，但關鍵之一就在于集體土地相關權利屬性定位不準確。究其實質，集體土地發(fā)展權的雙重屬性會陷入公權力介入過多和私權救濟匱乏的困境。
3.3一元論模式—公權屬性
有人主張將集體土地發(fā)展權歸于國家享有，這值得商榷。盡管因土地具有不可再生性與稀缺性等特點，公權力參與管理與配置具有強烈的必要性。但受利益的驅使，相應也會出現諸如假公共利益之名、借新農村建設之機進行較大規(guī)模的集體土地征收、征用現象。顯然，將集體土地發(fā)展權定位于國家公權模式，是集體土地發(fā)展權權質的異化。其權屬性定位與其價值取向上弊端明顯。
3.3.1集體土地發(fā)展權由國家享有并支配
背離了集體土地價值實現由集體土地所有者享有的所有權保護理論，有失社會公平。尤其在市場導向下，集體土地發(fā)展權賦予國家享有，勢必會忽視市場配置功能的發(fā)揮。
3.3.2集體土地發(fā)展權的公權屬性
極易導致權力尋租灰色空間無形擴展，造成行政機關的腐敗。
3.3.3集體土地發(fā)展權的公權屬性，忽略了農民土地增值利益保護。
隨著土地多元、動態(tài)模式的開發(fā)、利用，集體土地所體現出的增值利益就越來越明顯。集體土地發(fā)展權公權屬性，意味著基于集體土地動態(tài)化、多元化的利用方式所產生的增值利益由國家享有。農民的土地增值利益難以得到應有的保護。
四、應將集體土地發(fā)展權屬性確立為私權
構建并確立集體土地發(fā)展權的私權屬性，不僅有助于平衡政府、農民間的土地增值收益分配、調整不同區(qū)域間土地資源的有效配置，而且還可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地增值利益機會均等的實現。
4.1集體土地發(fā)展權作為私權
設立后，在不損害公共利益的條件下就能保證土地發(fā)展權所有人對土地在占有、使用、收益、處分權能的完全支配與實現。譬如：美國式土地發(fā)展權征購制度就極具優(yōu)越性，政府和土地所有者在市價標準上的協(xié)商制度，解決了土地征用補償不到位的制度障礙。這也可以解決我國土地補償中引發(fā)的矛盾，甚至與十八屆三中全會中所列的“以流轉、轉讓、出租等市場化方式實現土地產權”的部署相契合。
4.2私權模式下的集體土地發(fā)展權更適應我國農村土地法制變革的長遠需要。
當前我國實行的市場經濟，不僅是為了促進城市化和工業(yè)進程，更涉及農村經濟的建設和發(fā)展，即以市場為主導，通過集體土地的自由流轉實現農民土地資本的利益增值，帶動集體土地資源最大強度的利用，最終實現優(yōu)化配置。這就有必要在現有土地相關權利基礎上設立集體土地發(fā)展權，并將其確立為私權。從而解除該土地制度束縛、消解現有土地利用實踐中一系列問題的困境。
4.3私權模式能夠在可持續(xù)利用集體土地空
間范圍內最大限度地農民土地權利保障。集體土地發(fā)展權私權模式實質是集體土地的所有權人或使用權人享有的增值利益分配資格。相應的，農民也就獲得了相應的土地用途改變、集約度增強的權利。當然，此私權的有效實現，須在土地行政管理的適度部門監(jiān)督、管理下完成。
作者：于海琴 單位：甘肅政法學院