深化土地要素市場改革路徑探析

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【摘要】土地要素資源的配置關系到我國新型城鎮化和農業現代化的發展進程。深化土地要素市場改革，探索建立城鄉土地要素平等交換的制度機制，是新時期土地要素市場改革的重點任務之一。現行土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益凸顯，土地要素已成為制約我國經濟發展的瓶頸。為了解決當前我國土地資源配置方式不合理問題，必須加快深化土地要素市場改革，逐步實現城鄉土地要素的平等交換。

【關鍵詞】土地要素；市場改革；路徑；平等

一、我國土地要素市場的特征

（一）城鄉二元的土地制度我國實行的是城鄉二元的土地結構制度。城市土地歸國家所有，可以按照市場價格自由流轉。農村土地歸集體所有，只有農村集體內部的成員才可以擁有土地承包經營權。為了保護耕地，我國嚴格限制農村集體建設用地的使用和商業開發。只有當集體建設用地經過征收或征用轉變為國有土地之后才能以國有土地“市場化方式”來運作。

（二）城鄉二元且非市場化的土地配置方式城鄉二元的土地制度決定了城鄉分割的土地配置方式。農業用地僅限于農地農用，被征收的耕地只有在被征收后才能轉為非農業用地流轉；國有土地實行劃撥供應和有償使用的管理制度；國有經營性用地實行政府壟斷配置；工業用地、商業用地、基礎設施用地和住宅用地采取招標、拍賣、掛牌出讓方式。

二、我國不合理的土地要素配置體系和配置方式帶來的問題

（一）行政化的土地配置手段導致的社會矛盾和問題凸顯城鄉二元分割的土地市場導致土地資源錯配，土地要素不能平等交換。國有土地擁有抵押權，可以轉讓獲得收益權。而農村的集體土地入市有很多限制。農村土地不能自由轉換為國有土地，只有通過國家征收之后才能在市場流通。地方政府通過低價征用農村土地再高價出讓給開發商獲取了巨額的土地財政收入。這導致失地農民及相關的社會不穩定問題逐漸增加。

（二）建設用地緊張與農村宅基地閑置浪費并存由于我國城鄉分割的戶籍制度，使得大量轉移到城市的農民工沒法獲得城市戶口。這就導致了這些農民工雖然在城市生活，戶口卻還在農村，留在農村的土地和宅基地閑置浪費，形成了農村空心化。一方面，發達地區的城市建設用地供應緊張；另一方面，農村宅基地閑置浪費。

（三）國有建設用地和社會用地利用結構不合理非市場化的建設用地配置方式以及各級地方政府采取殺價招商引資的惡性競爭導致我國建設用地和社會用地利用結構不合理。工業用地成本低，導致全國出現大量工業開發區，工業用地存在嚴重浪費情況。商服用地和住宅用地占比小。

（四）土地金融風險凸顯除了土地出讓收入，土地抵押融資已成為地方政府推進城鎮化過程中重要的融資來源。伴隨著城市基礎設施和房地產建設的熱潮，銀行信貸大量流入這些領域。這種投資拉動的城市化嚴重違背了以人為本的城鎮化目標，導致住房空置和地方債務風險加大。

三、土地要素市場改革的邏輯體系

（一）土地要素市場改革的必要性第一，城鄉二元土地制度嚴重制約城鄉平等發展。城鄉二元土地制度固化了城鄉二元經濟結構，城鄉二元的土地制度導致通過征收等方式使農地的增值收益大部分涌入城市，加劇了城鄉差距。第二，以土地謀發展的高速城市化必然加劇社會不公平。第三，不合理的用地結構導致社會不公平。我國基礎設施建設和工業用地比重偏高，而商業用地和住宅用地比例過低。第四，土地財政導致城鄉金融資源分配不公平。農業及農村實體經濟效益偏低，導致金融資源和社會資本紛紛流入城市，進一步加劇了城鄉的金融資源分配不合理。

（二）土地要素市場改革的價值理念一是保障平等權利。打破行政分割，建立統一的建設用地市場。二是實現機會平等。在符合規劃和土地用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。三是實現結果的平等。對于特殊的建設用地和城市居民建設用地要增加供給。對超出一定開發強度的征收超額占用費，形成地區間用地的公平競爭。

四、深化我國土地要素市場改革的路徑選擇

（一）完善土地法律體系，形成對社會成員的平等保護我國在2014年出臺了土地三權分置改革意見，2020年新的《土地管理法》適應我國當前發展的需要，對農村土地征收、農村宅基地管理制度改革和集體經營性土地入市三大方面進行了重大修改。要實現城鄉土地要素市場主體享有平等的權利，就要堅持維護契約、平等交換和公平競爭的基本價值導向，不斷完善和修訂社會主義市場經濟法律制度，從法律形式上賦予不同要素市場主體平等的市場地位。

（二）按照市場決定土地要素價格的方式確定政府改革取向一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成公平競爭、充滿活力的社會秩序；另一方面，政府要做好產權制度建設、法律法規制定和市場監管，改變政府職能缺位錯位越位問題，使市場機制有效發揮作用。

（三）形成合理的用地結構一方面，要重視土地特別是工業用地的集約化使用問題，避免地方政府以發展工業為目的，大建工業園區，造成工業用地閑置浪費。要把土地利用效率納入考核體系，減少閑置土地，提高工業用地效率。另一方面，要進一步加強住房及商業用地供應分類管理，合理優化住房及商業用地供應規模和結構，支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展。

（四）創新農村金融服務方式，逐步實現城鄉金融資源平等由于我國農地只能在集體內部流轉，因此沒有形成以村域或鄉域為邊界的農民組織的內置金融，農地難以成為農民的抵押物，也難以在金融機構里獲得抵押貸款。我國可以借鑒日韓農協和農會金融經驗，政府鼓勵發展農民自己組織的農村內部金融，給農戶提供貼息貸款，農民內置金融的收益歸農民自身所有。

五、我國土地要素市場改革總結與展望

改革開放四十多年來，我國土地要素市場經歷了從包產到戶到土地市場培育再到建設城鄉統一的土地市場。改革從我國生產力與生產關系的矛盾運動和發展規律入手，遵循平等的價值理念，以維護農民的合法權益為核心，不斷變革不適應生產力發展的土地制度。土地政策改革的長期目標應該是以人為本，實現人與自然和諧發展的城鄉融合模式。

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作者：毛亞男 單位：中共河南省委黨校