工業部屬高校基建項目預算績效評價

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摘要：工業和信息化部為提高部屬高校基建項目預算績效管理水平，通過中期評價、后評價、委托評價和自評價等方式，對部屬高校基建項目開展預算績效評價工作。本文在分析現狀的基礎上，總結該工作的亮點及問題，并提出評價內容應側重績效目標完成情況、增加大類基建項目預算績效評價等建議。

關鍵詞：工業和信息化部基建項目預算績效評價

一、引言

財政部作為我國財政支出預算績效評價的主導部門，明確要求對納入中央部門預算管理的各項目進行績效評價，工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）為中央國家機關中最早一批開展預算績效評價試點的單位，連續五年在財政部組織的預算績效管理工作考核中被評為“優秀”，預算績效理念在工信部系統已經形成。工信部直屬高校（以下簡稱“部屬高校”）共有七所，具有鮮明的軍工辦學特色和深厚的發展底蘊，為國家工業化、信息化和國防現代化事業做出了重要貢獻。部屬高校基本建設項目以創造優良教學條件、提供一流科研平臺、建設完善后勤服務體系、增強學校綜合辦學實力為原則，一般投資額較大，具有高度的計劃性、時間性和保密性等特點，為學校事業發展的重要保障。工信部屬高校基建項目兼有教學科研、軍工投資及財政資金的特點，目前關于工信部部屬高校基建項目績效評價的研究還沒有系統地進行，本文對工信部及部屬高校均具有一定借鑒意義，從工信部角度，可以助其科學評估財政資金投資效益，從部屬高校角度，可提高其基建項目績效管理水平。

二、文獻綜述

相關研究主要集中于政府、科研院所、軍工基建項目的預算績效評價，梅建明等（2010）總結了財政基建支出績效評價的現狀、存在的問題及建議，總結出我國財政基建支出績效評價要遵循效益統籌和政策導向等原則；蘇立恒（2013）等以某高校基建項目為評價對象，對其績效評價體系的構建和應用進行相關研究；鐘世橋（2016）構建了軍工基建投資項目財政資金績效評價方法框架，將指標體系分為四級指標；趙紅麗（2017）總結了科研院所基建項目績效評價指標的設計原則及權重確定。新公共管理理論為預算績效評價的理論基礎，其核心特征是公眾對政府責任及其績效的高度關注,強調公眾知情權、政府透明度及可問責性。高等教育具有“準公共產品”的屬性,隨著工信部屬高校規模的逐年擴大,財政撥款及學費收入大幅度增加,工信部、納稅人和學生等委托人希望了解和確保來自他們的經費是否被合理、有效地使用,基建項目作為占用部屬高校財政資金的重要組成部分，應通過績效評價向所有委托人證明投入合理、物有所值。

三、工信部部屬高校基建項目預算績效評價的方式

（一）中期評價

（1）委托評價。一是評價主體。工信部委托部通信清算中心、國防科工局軍工項目審核中心和瑞華會計師事務所等為績效評價工作的第三方機構，績效評價專家組成員由工信部干部、注冊會計師及高級工程師等組成。主要工作內容包括協助被評價高校建立預算績效評價指標體系，對基建項目建設過程中各項績效指標執行情況進行檢查等。為保證績效評價工作順利進行，工信部要求評價專家務必遵守保密原則，未經允許，不得擅自將評價材料、評價結果向績效評價工作小組以外人員泄露，并確保績效評價工作的客觀性，如實反映項目績效完成情況。二是指標體系。相較于其他項目而言，部屬高校基建項目的約束標準較為明確：一是建設周期約束，二是投入資源約束，三是質量和使用效益約束，建設中的種種約束標準為構建指標體系的前提。評價指標合計100分，指標共分三級，其中一級指標分值分別為：投入15分、過程30分、產出25分和效果30分。三是評分標準。評價專家在現場勘查、審核資料的基礎上，對項目財政支出績效評價指標體系進行獨立打分，并實名簽字；然后計算綜合得分，綜合得分≥85為優秀，70≤綜合得分＜85分為良好，60≤綜合得分＜70分為合格，綜合得分≤60分為差。最終專家組討論形成《財政支出績效評價意見表》，并現場宣布績效評價結果。（2）自評價。自評價是預算績效評價的重要組成部分，是我國預算績效管理的創新。《工業和信息化部辦公廳關于進一步加強和改進項目支出預算管理的通知》（工信廳財［2016］175號）第六條明確規定：項目完成或年度結束后，部將組織各單位開展績效自評。工信部實現績效評價全覆蓋主要依靠自評價的方式。一是指標權重。自評價方式一級指標分值分別為：產出50分、效益30分、服務對象滿意度10分、預算資金執行率10分，如遇特殊情況，上述分值可做適當調整，但總計應為100分。二級績效指標和三級績效指標的權重由各單位根據各項指標的重要程度自行確定。二是評價方法。自評價分數評定方法分為兩種：一是定量指標，完成目標值的，記該指標滿分；未完成的，按照完成值在目標值中所占比例計分；二是定性指標，根據目標完成情況分為：完成預期目標、部分完成預期目標并具有一定效果及未完成預期目標且效果較差三個層次，分別按照該指標對應分值區間80%~100%（含80%）、50%~80%（含50%）、0%~50%合理確定分值。各項績效指標得分合計成該項自評的總分。三是報告要求。工信部要求各部屬高校應對學校基建項目預算績效自評工作提交報告。報告內容主要包括：基建項目自評工作開展情況，一、二級項目自評金額、個數、覆蓋率，績效目標完成情況，學校在基建項目管理過程中的工作經驗及不足等。

（二）后評價部屬高校基建項目對人才培養及對建設

后周邊產生的效益,需要經過時間的檢驗才能得到證明,這就要求必須開展項目后評價。《工業和信息化部部屬高校中央財政投資建設項目管理辦法》（工信部聯規［2016］303號）第27條明確規定：建設項目竣工驗收后，由工業和信息化部根據項目建設規模、建設性質等確定后評價項目，下達年度后評價項目計劃，對資金投資效益和固定資產使用效率等進行后評價，后評價結論作為申報新項目的重要依據。后評價的重點為項目績效目標完成情況，具體有經濟性分析、效率性分析、有效性分析、服務對象滿意度分析、可持續性分析及預期效益分析等。服務對象滿意度通過問卷調查的形式進行，調查對象含使用項目的教師、學生及職工，調查問題主要有：項目的實施對學校科研、教學布局有何影響；對師生所從事的專業領域有何影響等。

四、工信部部屬高校基建項目預算績效評價亮點及問題解析

自2016年度起，工信部屬高校基建項目的自評覆蓋率達100%，2017年度工信部委托第三方機構進行的績效評價項目共18個，其中10個為部屬高校基建項目，說明部屬高校基建項目為工信部預算績效評價工作的重點，工信部在進行基建項目預算績效評價過程中，有一系列亮點，同時存在一些問題。

（一）工信部部屬高校基建項目預算績效評價的亮點

（1）將預算績效評價貫穿于項目建設全過程。近年來，工信部財務司為規范和加強基建財務管理采取了一系列的措施，最主要的為探索全周期基建財務管理的新模式，即從項目立項、建設、竣工財務驗收、決算批復等全過程監督管理。全周期基建財務管理模式的抓手即實施預算績效全過程管理，將預算績效評價思想貫穿于項目全過程：在預算申報階段，工信部要求所有項目都要設定績效目標，并對績效目標進行審核，作為項目入庫和預算安排的重要參考；績效目標確定后進行撥款，在預算執行中對項目績效目標及指標實行定期評價，為后期評價工作開展打下堅實基礎。目前工信部屬高校基建項目的預算績效基本實現“事前有審核、事中有監督、事后有評價、評價有應用”。（2）增加基建項目中期績效評價方式。基建項目建設周期一般長達數年，工信部不僅重視基建項目的結果評價，即竣工驗收后的評價，同樣重視建設過程中的評價。中期績效評價主要側重于督促規范部屬高校基建財務行為，指導部屬高校做好基建財務管理工作，實行績效目標動態監控全覆蓋，確保項目執行與目標相吻合。通過中期績效評價可將項目建設過程中暴露的問題及時解決，為項目的竣工結算、決算審計、財務驗收等打好基礎，有利于更好的控制和節約工程項目的成本。（3）重視基建項目績效評價結果的應用。工信部在對部屬高校基建項目進行預算績效評價之后，非常重視評價結果的應用，不僅強化績效評價問題整改，要求被評價學校落實整改責任，還將評價結果作為部屬高校后續基建項目財政資金預算支持和投資計劃下達的重要依據。另外，基建項目通常為一次性項目，工信部還將項目評價結果作為指導，用以提高系統內其他同類基建項目決策的科學性和準確性。（4）重視基建項目服務對象滿意度評價。工信部在基建項目預算績效評價工作中，不僅注重反映項目目前實際效果水平,同樣注重項目在未來的資源、社會、環境的動態效果,特別重視項目是否能夠滿足師生教學科研學習生活需要，重視相關師生員工在使用項目過程中的滿意度，部屬高校基建項目績效評價指標體系中對“服務對象滿意度”賦有較高的分值，其中中期績效評價———自評指標體系中為10分，后評價指標體系中也為10分，鑒于滿意度難以衡量的性質，工信部要求項目后評價需至少30名服務對象填寫滿意度調查問卷，通過加權平均的方式完成此項分值的計算。（5）委托第三方機構進行評價。為提高績效評價工作效率，工信部在開展部屬高校基建項目預算績效評價時采取重點抽評與第三方評估相結合的方式開展績效評價，第三方機構的主要工作內容包括協助部屬高校建立預算績效評價指標體系，對項目運行過程中各項績效指標執行情況進行考核與評價，以及項目任務完成后進行最終績效評價等。工信部要求各高校也應在指標設計、人員對接、資料提供、現場評價等方面認真配合第三方機構評價工作。另外，為保證評價結果的公正性，遵循“誰委托、誰付費”的原則，評價經費由委托單位即工信部承擔，第三方機構和專家不得向被評價高校收取任何費用。

（二）工信部部屬高校基建項目預算績效評價問題解析

（1）委托評價工作與竣工財務決算工作內容重合較多。工信部委托的第三方機構在進行基建項目后評價時，一般需要部屬高校編制項目竣工財務決算報表、科目余額表及明細賬，評價主要工作時間用于記賬憑證的審核，工作內容與竣工財務決算高度重合，反饋問題集中于工程管理、招投標及會計核算等建設環節存在的“策略性”問題。（2）績效評價結果的影響面不大。目前工信部屬高校項目預算績效評價結果的受眾面不廣，委托評價方式的評價結果主要通過績效評價末次會議進行反饋，由評價專家與被評價高校少數領導進行通報；自評價方式的績效評價結果只上報給工信部財務司，兩種績效評價方式的評價結果影響面均不大。（3）委托評價對象為單個基建項目。目前工信部中期或后期委托評價的項目為在項目庫中隨機抽取的單個基建項目，僅能評價該項目預算績效情況，不能體現該項目與周邊項目或校內同類項目的協同情況，不能體現校內某區域或某類基建項目的整體預算績效情況。（4）績效評價結果的震懾性不大。目前部屬高校基建成本考核機制和問責機制不健全、不嚴厲，相關部門幾乎不必為項目投資失控承擔責任，部屬高校基建項目績效評價反饋的問題如變更過多、工期推遲等會造成項目超概，如超概嚴重則意味著建設過程中存在腐敗，目前績效評價結論僅停留在“超概”層面，未深挖其背后的腐敗問題，對高校基建相關腐敗份子的震懾性不大。

五、工信部部屬高校基建項目預算績效評價完善建議

（一）評價內容側重績效目標完成情況

鑒于項目竣工財務決算審計報告已由（后評價時）或將由（中期評價時）具備資質的第三方機構出具（高校從工信部審計中介服務機構備選庫中選取），建議工信部或第三方機構在開展基建項目后評價或中期評價工作時，將工作重心放在項目的預算編制合理性、項目預算績效目標達成情況及項目如何更好的發揮作用等“戰略性”管理問題上。

（二）擴大預算績效評價結果影響力

在符合軍工基建

項目保密要求的前提下，建議在兩個層面進行公布預算績效評價結果，一是工信部在系統內定期公布基建項目績效評價結果，二是被評價高校在校內重要會議或學校官網等媒體上公布基建項目績效評價結果，公布的信息可以為工信部、高校同行及社會公眾獲取，不僅保障了大眾的知情權，也使高校在基建項目建設過程中能夠約束自己的行為，提高基建項目管理水平，推動學校后續基建項目更加有效率的進行。

（三）增加大類基建項目預算績效評價

建議工信部增加某類基建項目或校內某區域基建項目的預算績效評價，如針對某部屬高校教學樓的整體績效評價，評價該校當前所有教學樓是否滿足學校師生的需求，功能布局是否合理，整體利用率情況等，此舉利于工信部更好的了解部屬高校項目申請的合理性進而提高后續項目審批的科學性。

（四）增加對基建項目腐敗行為的評價

建議工信部在績效評價過程中對高校基建項目己暴露出的嚴重問題及其背后的腐敗行為進行剖析，重要線索反饋至紀檢部門，對高校基建項目腐敗份子進行強有力的震懾。已期通過績效評價對高校基建干部尋租性腐敗行為進行治理，甚至優化工信部系統內基建制度的設計，防止腐敗行為的發生。

參考文獻：

［1］譚濤、熊志堅：《工程項目績效評價指標體系比較研究》，《科技管理研究》2014年第23期。

［2］秦珍珍、姚賽東：《淺談基建項目績效評價指標設計》，《財政監督》2016年第8期。

［3］鐘世橋：《軍工基建投資項目財政資金績效評價研究》，《審計與理財》2015年第12期。

［4］趙紅麗：《科研院所基建項目績效評價研究》，《行政事業資產與財務》2017年第2期。

［5］王碩：《高校災后重建基建項目績效審計研究》，西南財經大學2010年碩士學位論文。

［6］湯坤：《政府預算績效管理改革研究》，安徽財經大學2013年碩士學位論文。

［7］工信廳財：《工業和信息化部辦公廳關于印發2017年度預算績效評價計劃的通知》函［2017］444號。

［8］工信廳財：《工業和信息化部基本建設財務管理暫行辦法》［2017］111號

作者：張善飛 徐光華 鄧敏 袁曉 單位：南京理工大學