森林生態效益補償基金管理的思考
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1．地方財力和民資的生態公益林建設參與度低。隨著生態文明建設的倡導，生態公益林建設和保護得到了重視，但由于財力有限，地方政府仍側重于追求GDP增長，卻忽視對生態公益林建設和保護的投入，對生態公益林建設沒有遠景規劃，這對生態公益林可持續發展是極為不利的。同時，現行低標準的補償金與林農的林木直接受益預期相差甚遠，難于調動林農參與建設的積極性。由于受生態林立地條件、投資收益風險等因素的限制，靠招商引資發展林下規模經濟、反哺生態公益林建設的路子僅停留在探索層面。目前的生態公益林建設和保護僅依賴于中央、省級補助，導致建設標準不高，保護效果不佳。
2．補償標準低不利于生態公益林的長期保護。林權制度改革后，林木、林地價格上漲，隨著我國土地流轉政策的推廣，林地價格正呈攀升趨勢，而現行的生態公益林補償基金主要來源于中央和省級財政撥款，地方政府沒有配套補助，林農得到補償低，加上林農的生態公益意識淡薄，造成林農對生態公益林營造和管護積極性不高。近年來，由于營造巨尾桉速生豐產林帶來的可觀效益，仙游縣林地流轉更為活躍，林地租金每畝達26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的補償標準每畝每年只有12元，遠低于林木生長和林地流轉帶來的經濟效益。
3．基礎設施建設給生態公益林管護帶來一定壓力。在生態公益林區域劃定時，多數地方將人煙稀少、生態脆弱的林地劃入生態區位，近年來不斷完善公路基礎設施建設，一些原本偏僻的區域變成交通便利地帶，外出打工村民有返流趨勢。如仙游縣列入生態公益林的135個村中涉及的7個山區鄉鎮58個村，原本交通不便，村民幾乎靠外出謀生，客觀上便于管護。但隨著莆永高速、沈海復線高速和環山區公路的開通和當地紅木家具產業的發展，返鄉的外出勞工正逐年增多，林木受破壞和森林火災潛在風險也增加，將給生態公益林管護帶來壓力。
4．補償標準單一，沒有分類補償。不同地區、區位、地類和質量的生態公益林管護成本和生態價值不一樣，但現行補償標準卻相同，沒有根據生態效益發揮作用、管護難度高低和公益林分布復雜情況進行合理區分和分配補償，如交通主干線兩側、飲水源頭、環城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林，其管護難度、林分質量和生態作用不盡相同，已經投入或需要投入的資金差別很大，補償標準卻相同。
5．補償基金發放環節多，管理仍有漏洞。出于規范管理的需要，補償基金按照預算級次從中央到鄉鎮層層下達，由鄉鎮組織發放到村委會或通過“一卡通”發放到林農，并通過層層檢查來督促發放到位。由于尚未開發一套完整的補償基金發放管理信息系統用于操作，縣級以下林業、財政部門每年都承擔著分配發放、公開公示、審核校正、糾紛調處和接受層層檢查等大量工作，為此耗費的人力、精力和財力不少，監管效率也不高。近年來，雖然截留挪用補償基金現象得到了遏制，但隨著林權改革后山林權糾紛的逐年增多，個別鎮村以山林權糾紛為由暫緩發放，進而截留挪用補償金的現象時有發生。
二、森林生態效益補償基金管理的對策
1．完善森林生態效益補償基金法規政策環境。(1)抓緊修訂出臺專門法規。各地在實施森林生態補償基金過程中積累了許多好的經驗做法，但出現的問題也不少，如普遍反映補償標準偏低、補償資金“撒胡椒粉”達不到生態保護效果等。應充分重視林農經濟利益訴求與生態利益要求明顯沖突這一問題，修訂現行管理辦法并出臺一部完整的法規，以法律條文形式，明確規定生態公益林的保護方式、補償類型和標準、額度提高辦法、補償資金分配發放、監督檢查辦法，以及政府、林農、工礦企業各方責、權、利等，切實維護林農權益，提高他們保護生態的積極性。(2)加強法規政策宣傳。在切實保護林農利益的前提下，林業部門和有關部門應按規定要求做好生態公益林管護落實工作，定期公布公示管護責任人、管護面積、范圍、補助標準、責任和義務等，接受群眾的監督，增加執行政策的透明度。同時，做好生態公益林保護和建設政策的宣傳工作，積極引導林農履行好義務，鼓勵其支持和參與生態公益林建設。
2．確定科學合理的補償標準。科學合理的補償標準是整個森林生態效益補償機制的核心，關系到林農的切身利益，也關系到生態公益林能否持續發揮生態效益。考慮到各地的經濟發展水平、森林生態效益需求、生態公益林林分質量和管護難度的差異，在確定補償標準時，應根據實際區別開來。在財政年度預算補償金額總量不變的前提下，針對不同類型的生態公益林，以森林生態效益需求和管護難易度為主要指標，調整確定不同類別的補償標準。(1)一類補償標準:大氣重污染地區的生態脆弱公益林、與群眾生產生活息息相關的重要江河源頭、飲水源頭周圍等重點公益林按高標準補償，提高的補償部分用于公益林的林分修復補植、調整樹種結構。(2)二類補償標準:交通主干線兩側、城市周邊一重山生態公益林，因區位劃定前多數是人工造林，且管護難度相對較大，應考慮林地成本投入和管護難度，按中等標準提高林木補償管護比例。(3)三類補償標準:邊遠地區、人煙稀少的公益林，區位劃定前多數是天然林，林地成本投入少，管護自然條件相對較好，按一般標準補償。確定不同類別的補償標準后，應根據地方經濟發展水平、財政收入和生態效益發揮評估狀況，相應確定合理的補償提高額度、調整間隔期和地方配套補償額度，讓林農堅定對保護和建設生態公益林的信心，讓林農分享生態公益林政策紅利，確保生態公益林持續得到保護和生態效益發揮最大化。
3．拓寬補償基金籌資渠道。生態公益林所提供的生態服務是一種公共產品，森林生態效益的受益者是全社會，因此，除政府財政資金撥款外，全社會都有責任和義務承擔補償費用。需要拓寬其他籌資渠道，有效保障森林生態效益補償基金的足額到位，以緩解財政投入不足、林農利益渴望、生態效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業發達地區對森林資源發達地區補償機制。按照受益者合理承擔的原則，分別根據工業發達地區的GDP增長、PM2.5變化趨勢、財政收入狀況和森林資源發達地區的森林資源保護、森林蓄積量情況，由各省級人民政府統一指導要求受益的工業發達縣對口補償森林資源發達縣。(2)建立江河溪流下游對上游地區森林生態效益補償機制。江河溪流下游的縣級地方政府要根據當地受益情況安排一定的資金用于上游地區森林生態效益的補償。(3)建立受益單位合理的補償機制。規定可以從森林景觀旅游經營收入、水力發電收入、礦山開采經營收入、飲水資源收入中適當提取森林生態效益補償基金。(4)建立征占用生態區林地交納森林資源補償費機制。應嚴格控制公路、水庫、電力線路架設、旅游開發等項目建設對生態區位林地的征占用，確需征用的，應開征森林資源補償費。福建省從2013年1月1日起對征占用生態區位和城市規劃區林地征收森林資源補償費，生態公益林補償基金每畝每年提高5元，就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農自我補償機制，增加林農收入。鑒于生態公益林直接經濟效益受限制，應積極引導林農充分利用生態公益林林下資源，開展林下非木質利用，提高林農自我補償能力，政府在政策和資金上給予扶持。
4．科學有效管理生態公益林補償基金。森林生態效益補償金涉及千家萬戶，發放工作量大，監管要求嚴，資金檢查頻繁，行政成本高，為此，如何科學有效管理尤其重要。(1)對森林生態效益補償基金實行專戶管理，規范會計核算制度，對補償資金從籌資、發放到使用，實行全過程監控，做到事前、事中到事后的全面監督。審計部門應定期或者不定期對補償資金進行審計，發現補償資金管理中存在的問題，及時提出整改意見。(2)減少發放中間環節，建立“一卡通”直補到戶的森林生態效益補償資金下撥機制，逐步實行縣級林業部門直接通過“一卡通”發放到林農手中。對因山林權糾紛導致無法按時發放的，應實行專戶管理，并限期調解處理到位，防止鄉鎮財政借機挪用。(3)建立高效的在線監管平臺。依托即將推行的智慧林業建設，把生態公益林地理信息、林木蓄積量變化、人口信息變化、補償資金發放情況等及時納入智慧林業建設平臺。充分利用互聯網、物聯網優勢，開發出一套管理應用系統用于補償基金的發放和監管，順暢發放環節，提高監管效能。
作者：蘇麗云 單位：福建省仙游縣林業局
