優(yōu)化地方稅體系探思

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摘要：隨著原本地方稅體系的第一大稅種——營業(yè)稅的取消，我國地方稅體系亟待優(yōu)化。從我國目前的地方稅體系結(jié)構(gòu)來看，地方稅收收入總體規(guī)模較小且增長速度相對緩慢，不利于地方政府履行各項職能。從短期來看，地方稅體系的優(yōu)化要側(cè)重于收入層面：房地產(chǎn)稅難以開征并承擔地方稅主體稅種的職責，可以通過改造增值稅和消費稅來保證地方政府的財政需求；但從長期來看，還要注重地方政府的治理層面，強化地方的稅收治理能力。

關(guān)鍵詞：地方稅；地方稅體系；主體稅種

地方稅是相對于中央稅而言的，實際是按政府層級對稅收進行劃分，主要是指：稅收收入歸屬權(quán)及稅收立法權(quán)都歸屬于地方。而地方稅體系，就是包含多種地方稅的一個稅收系統(tǒng)。該體系包括兩大部分，一是主體稅種，可能有一個或多個；二是其他輔助稅種，可以是地方獨享稅也可以是中央和地方共享稅。按照上述定義，我國現(xiàn)行的地方稅體系是不健全的。隨著“營改增”的全面推行，營業(yè)稅這一原本的地方稅體系主體稅種已經(jīng)退出歷史舞臺，同時也給地方帶來了1.5萬億到2萬億的稅收收入損失。地方財力不足，使原本稅收功能就弱的地方稅體系雪上加霜。短期來看，地方稅體系的優(yōu)化應(yīng)側(cè)重于籌集財政收入。

一、我國地方稅體系的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的地方稅體系包含14個稅種，按照稅收收入的劃分可分為兩大類：在中央和地方分享稅收收入的稅種中，地方分享增值稅（不含進口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）稅收收入的50%；企業(yè)所得稅（除中國鐵路總公司以及各銀行總行和海洋石油企業(yè)繳納的部分）和個人所得稅（儲蓄存款利息所得的個人所得稅除外）的地方分享比例均為40%。其余稅種中：資源稅——除去海洋石油企業(yè)繳納的部分歸地方政府；城市維護建設(shè)稅——除了中國鐵路總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸地方政府；印花稅——除證券交易印花稅，其他部分歸地方政府。可以看出，在“營改增”之前，營業(yè)稅毫無疑問地承擔著地方稅主體稅種的職責，每年為地方稅稅收收入貢獻30%左右。而“營改增”之后，營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方分享到的國內(nèi)增值稅在地方稅收收入中的占比開始上升，由原來的15%躍至40%；同時，企業(yè)所得稅和個人所得稅分享收入所占比重也有所上升但上升幅度較小；其他地方稅雖稅種繁多但規(guī)模普遍較小，且“營改增”前后變化幅度不大。總的來說，目前地方稅稅收收入中，僅共享稅（增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅）的地方分享部分就達到了地方稅收收入的60%左右，已然成為地方稅收收入的半壁江山。與此同時，隨著近些年來減稅降費地不斷深入推行，地方政府財政支出壓力加大，相對零散的地方稅又難以滿足地方經(jīng)常性支出的需求，可能會催生“土地財政”、地方政府債務(wù)風險等一系列問題。因此，優(yōu)化我國的地方稅體系成為當前亟待解決的問題。然而地方稅體系的優(yōu)化是一個復(fù)雜而持續(xù)的過程，需要不斷根據(jù)實際情況調(diào)整至當前的相對最優(yōu)。目前優(yōu)化地方稅體系的短期目標應(yīng)側(cè)重于合理分配中央和地方之間的稅收收入，以此來保障地方政府的財力。

二、優(yōu)化我國地方稅體系的思考

為達到籌集財政收入的短期優(yōu)化目標，需要注意的有兩點：一是要跳出必須盡快開征房地產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的誤區(qū)；二是要將目光放在增值稅和消費稅上，通過改造增值稅和消費稅來為地方籌集收入。

（一）短期內(nèi)不應(yīng)局限于開征房地產(chǎn)稅為主體稅種

地方稅主體稅種應(yīng)該對地方稅體系的發(fā)展起到導(dǎo)向作用，能夠長期穩(wěn)定地為地方財政收入做出較大貢獻并調(diào)控地方的經(jīng)濟發(fā)展；并且具有稅基廣且穩(wěn)定、稅收規(guī)模大、地方征管效率較高、符合受益原則等特點。按照上述標準，目前并沒有地方稅稅種能夠擔起主體稅種的重擔，除共享稅外，當前的地方稅種過于零散，籌集的收入在地方政府所有收入中占比較小，難以作為地方稅主體稅種。目前，被認為最有可能成為地方稅主體稅種的是房地產(chǎn)稅。我國目前與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種有：房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，按過去幾年的數(shù)據(jù)，這幾項稅種的稅收收入加起來可達地方稅收收入的23%左右；而且房地產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定并符合受益原則。然而從短期來看，房地產(chǎn)稅難以承擔主體稅種的職責。原因主要有以下兩點：一方面，如果不開征房地產(chǎn)稅而維持目前的制度，現(xiàn)有的房產(chǎn)稅等稅種難以維持地方財政收入的持續(xù)；如果不調(diào)整房地產(chǎn)稅體系而直接開征房地產(chǎn)稅，會造成重復(fù)征稅、稅收負擔進一步增加等問題；即使對房地產(chǎn)稅收制度進行徹底的改革，調(diào)整現(xiàn)行房地產(chǎn)稅體系，與之相關(guān)的稅收收入大概也只能維持目前水平，而不會大幅增加。另一方面，房地產(chǎn)稅收制度的方案設(shè)計也面臨重重困難，主要是難以進行價值評估：我國目前的房地產(chǎn)登記制度不健全、專業(yè)化的評估機構(gòu)發(fā)展嚴重失衡、隱匿及轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，在居民自有住房如何界定、是否在保有環(huán)節(jié)征稅、如何處理土地出讓金等方面，眾多學(xué)者也尚未達成共識。

（二）改造增值稅為中央稅、消費稅為共享稅并開征零售稅

一是增值稅：為確保地方既有財力不變，增值稅的央地分享比例在“營改增”后由原來的25%提高到了50%。雖然這一定程度上減輕了地方壓力，調(diào)動了地方積極性，但從長遠來看，將增值稅繼續(xù)作為共享稅會加劇地區(qū)之間的增值稅返還競爭，擾亂市場資源配置。所以，我國需要改造現(xiàn)行增值稅，不再將其作為共享稅而是完全劃分為中央稅。具體的改造思路是：增值稅的征收環(huán)節(jié)不要延伸至零售環(huán)節(jié)，即在零售環(huán)節(jié)之前,仍然征收增值稅但要將其收入全部歸于中央；在零售環(huán)節(jié)之后，不再征收增值稅，而是按商品的價格征收零售稅,并將其收入全部歸于地方。這樣改造增值稅帶來的好處主要有三點:首先，如果將零售環(huán)節(jié)之前的增值稅全額劃分為中央稅，會減少地方政府為吸引稅源而盲目鼓勵擴大地方工業(yè)投資的行為；其次，可以減輕地區(qū)間的返還稅收競爭，從而縮小地區(qū)間的財力差距，有助于各地區(qū)的均衡發(fā)展；最后，有助于轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念，促使地方政府從注重為生產(chǎn)者服務(wù)向為消費者服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是消費稅：我國消費稅收入規(guī)模可觀，2018年我國消費稅收入達到10631.75億元，為地方政府籌集財政收入做出了較大貢獻。但值得注意的是，消費稅不宜全部劃歸地方。因為消費稅與增值稅是互相配合發(fā)揮作用的，其中增值稅崇尚中性所以調(diào)節(jié)功能相對較弱；而消費稅發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)功能。如果將消費稅完全劃歸地方，中央會失去一個重要的稅收調(diào)節(jié)工具；而如果將其作為共享稅，則可以在為地方政府籌集財政收入、調(diào)動地方積極性的同時充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，提高資源配置的有效性。改造的具體思路是：首先，考慮到消費稅的調(diào)節(jié)功能，生產(chǎn)過程中的大部分消費稅還是由中央集中征收，尤其是對特定產(chǎn)品，如成品油、白酒和卷煙征收的消費稅。特別的是，對于白酒的消費稅，歸屬中央的僅包括在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按比例征收的部分，而地方可以在零售環(huán)節(jié)對白酒征收定額消費稅，收入歸地方；對于卷煙的消費稅，歸屬中央的也僅包括在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按比例稅率征收的消費稅，而在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的比例稅以及在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的定額稅，收入歸地方。其次，可以將小汽車的消費稅與車輛購置稅整合，不再在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對其征收消費稅，而是按零售價格在零售環(huán)節(jié)以比例稅率對小汽車征收消費稅，收入歸地方；最后，隨著地方征管水平的提高，由地方統(tǒng)一在零售環(huán)節(jié)征收其余產(chǎn)品的消費稅也是可行的，同時可以適當調(diào)整地方征收的消費稅稅率。最后需要指出的是，上述改革方案都側(cè)重于短期內(nèi)為地方政府籌集財政收入，然而無論是改造增值稅還是消費稅，甚至是開征房地產(chǎn)稅，可能都無法完全取代原來的營業(yè)稅在地方稅體系中的地位。要優(yōu)化我國的地方稅體系，從長期來看，籌集財政收入的目標和地方政府權(quán)力目標要并重。即長期目標應(yīng)當是，在滿足地方財政需求的同時，提升地方政府的治理能力，使地方政府在本地區(qū)內(nèi)達到一定程度的稅收自治。這不僅需要將稅收管理權(quán)限適當下放至地方政府，也需要完善相關(guān)配套措施，完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。

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作者:張瑞洋 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)